조치명령

【전문】

【원 고】

유한회사 ○○산업 (소송대리인 법무법인 저스티스, 담당변호사 유은상)

【피 고】

영산강유역환경청장 (소송대리인 법무법인(유한) 서울센트럴, 담당변호사 신정은)

【변론종결】

2023. 7. 20.

【주 문】

 
1.  원고의 청구를 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

피고가 2022. 8. 25. 원고에게 한 조치명령을 취소한다.

【이 유】

1. 처분의 경위
 
가.  원고는 재생재료 가공업(폐합성수지), 폐기물처리업(중간재활용업) 등을 목적으로 설립된 법인이고, 주식회사 △△△(이하 ‘소외 1 회사’라 한다)는 폐기물처리업(종합재활용업) 등을 목적으로 설립된 법인으로 폐건전지에서 납(연)을 추출하여 2차연을 생산(이하 ‘이 사건 공정’이라 한다)하는 영업을 하여 왔다.
 
나.  소외 1 회사는 2013. 10. 4.부터 2015. 5. 14.까지 사이에 여러 차례에 걸쳐 유한회사 □□환경(이하 ‘소외 2 회사’라 한다)에게 이 사건 공정 과정에서 발생한 광재 10,303톤(이하 ‘이 사건 폐기물’이라 한다)의 처리를 위탁하였고, 소외 2 회사는 위와 같이 소외 1 회사로부터 위탁받은 광재에 토사를 혼합하여 성토재를 만든 후 익산시 ◇◇면 소재 폐석산(이하 ‘이 사건 매립지’라 한다)에 매립하였는데, 그곳에서 발생한 침출수가 인근 하천으로 유입되어 환경오염이 발생하였다.
 
다.  피고는 2016. 11. 30. 소외 1 회사에 대하여, 소외 1 회사가 처리능력을 확인하지 아니하고 소외 2 회사에게 지정폐기물(광재 10,303톤)을 위탁하여 구 폐기물관리법(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물관리법’이라 한다) 제17조 제1항 제3호를 위반하였음을 이유로 구 폐기물관리법 제48조 제2호에 근거하여 아래와 같은 1차 조치명령을 하였다.
○ 소외 2 회사 사업장의 침출수 적정처리 및 지하수 등 오염 확인 시 확산방지 등 적정조치를 취할 것(즉시) ○ 소외 2 회사가 불법 배출한 지정폐기물(광재 10,303톤) 및 그로 인해 오염된 폐기물과 혼입 토사의 제거 및 적정처리(조치명령일로부터 9개월 : 2016. 12. 1. ~ 2017. 8. 31.)
 
라.  원고는 소외 1 회사 소유의 전남 장성군 (이하 생략) 토지 및 그 지상 공장건물, 기계 기구 등(이하 통틀어 ‘이 사건 사업장’이라 한다)에 관한 부동산임의경매절차(이 법원 2018타경71534)에서 2022. 1. 3. 매각대금 24억 2,000만 원을 완납하고 이 사건 사업장의 소유권 등 권리를 취득하였다.
 
마.  피고는 2022. 5. 20. 소외 1 회사에 대하여 이행기간을 2022. 5. 20.부터 2022. 7. 31.까지로 정하여 ‘2021. 12. 31.까지 미처리한 폐기물(13,188.767톤) 및 침출수(6,225톤)와 2022년 상반기 처리대상 폐기물(1,497.875톤) 및 침출수(1,847톤)’를 처리하라는 내용으로 3차 조치명령 을 하면서, ‘조치 이행계획량, 조치명령을 이행하는 데 걸리는 예상시간, 조치명령을 이행할 구체적인 방법’이 포함된 조치 이행계획서를 작성하여 2022. 5. 30.까지 제출할 것을 통지하였다.
 
바.  소외 1 회사가 3차 조치명령을 이행하지 않자, 피고는 2022. 8. 25. 소외 1 회사에 대하여 이행기간을 2022. 8. 25.부터 2022. 12. 31.까지로 정하여 ‘2022년 하반기 처리대상 폐기물(1,497.875톤) 및 침출수(1,846톤)’를 처리하라는 내용으로 4차 조치명령을 하면서, 2022. 9. 13.까지 ‘조치 이행계획량, 조치명령을 이행하는 데 걸리는 예상시간, 조치명령을 이행할 구체적인 방법’이 포함된 조치 이행계획서를 작성하여 제출할 것을 통지하였다.
 
사.  피고는 2022. 8. 25. 원고에 대하여도 원고가 경매 절차에서 소외 1 회사 소유의 이 사건 사업장을 인수함으로써 폐기물관리법 제17조 제9항에 규정된 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계하였다는 이유로 폐기물관리법 제48조에 따라 소외 1 회사에 대한 위 4차 조치명령과 동일한 내용의 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하면서, ‘조치 이행계획량, 조치명령을 이행하는 데 걸리는 예상시간, 조치명령을 이행할 구체적인 방법’이 포함된 조치 이행계획서를 작성하여 2022. 9. 13.까지 제출할 것을 통지하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6호증, 을 제1, 3, 6, 8, 9, 13호증(가지번호있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 요지
가. 제1 주장
폐기물관리법 제33조 제1항, 제4항 제1호의 규정 내용, 폐기물관리법 제17조 제9항의 연혁 등에 비추어 보면, 원고가 경매 절차에서 이 사건 사업장을 낙찰 받은 후 허가관청으로부터 소외 1 회사의 ‘폐기물처리업(종합재활용업)’에 대한 인허가 승계를 허가받았을 경우에 비로소 소외 1 회사의 권리·의무를 승계하게 된다. 그러나 원고는 허가관청에 소외 1 회사의 ‘폐기물처리업(종합재활용업)’에 대한 인허가 승계를 신청한 사실이 없고, 이 사건 사업장에 존재하던 폐기물처리시설도 모두 철거하였으므로, 원고는 폐기물관리법 제33조 제1항 내지 제3항이 규정하고 있는 ‘권리·의무를 승계한 자’에 해당하지 않는다.
나. 제2 주장
소외 1 회사는 소외 2 회사로부터 수탁처리능력확인서를 교부받음으로써 소외 2 회사가 해당 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인한 후 위탁계약을 체결하였다고 보아야 하므로, 피고가 소외 1 회사에 대하여 소외 1 회사가 소외 2 회사의 폐기물 처리능력 확인 의무를 이행하지 않았다는 이유로 내린 1차 조치명령은 위법하다. 따라서 위 1차 조치명령의 적법함을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하다.
다. 제3 주장
원고가 승계하는 의무의 범위는 특별한 사정이 없는 한 이전 사업자에게 발생한 의무의 범위를 초과할 수 없는데, 이때 이전 사업자에게 발생한 의무의 범위는 피고가 소외 1 회사에게 조치명령을 한 시점에 적용된 구 폐기물관리법에 따라 정해진다. 행정기본법 제14조도 법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다고 규정되어 있으므로, 이 사건 처분의 근거 법령은 피고가 소외 1 회사에게 조치명령을 한 시점에 적용된 법률인 구 폐기물관리법이다.
그런데 구 폐기물관리법에는 이전 사업자의 부적정처리폐기물에 대한 처리의무에 관한 규정은 있으나, 경매절차에서 사업장폐기물배출자의 사업장을 인수한 자에게 부적정처리폐기물에 대한 처리의무를 승계케 한다는 규정은 존재하지 않았다. 따라서 폐기물관리법에 따라 내려진 이 사건 처분은 원고가 승계한 의무의 범위를 초과하거나 구 폐기물관리법 제48조에 규정된 조치명령의 수범자가 아닌 원고를 대상으로 한 것이어서 위법하다.
라. 제4 주장(재량권의 일탈·남용)
원고는 이 사건 폐기물의 발생·처리와 아무런 관련이 없는 점, 원고가 이 사건 사업장을 저렴하게 인수함으로써 이익을 얻게 되었다고 하더라도 이는 경매제도의 본질적 특성에서 기인하므로, 이 사건 조치명령의 원인이 될 수 없는 점, 원고는 경매 절차에서 감정가 6,890,983,100원인 이 사건 사업장을 24억 2,000만 원에 낙찰 받았는데, 원고에게 131억 6,000만 원의 비용이 예상되는 이 사건 조치명령을 하는 것은 원고가 지급한 낙찰 금액에 비하여 지나치게 과도하므로, 비례원칙에 위배되는 점, 조치명령의 실질적 원인 제공자인 소외 1 회사는 아무런 책임도 부담하지 않는 상황에서 원고에게만 과중한 책임을 지우는 것은 평등원칙에도 위배되는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 비례원칙 내지 평등원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 제1 주장에 관한 판단
1) 폐기물관리법 제17조는 ‘사업장폐기물배출자가 그 사업을 양도한 경우에는 그 양수인은 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계하고’(제8항), ‘민사집행법에 따른 경매 절차에 따라 사업장폐기물배출자의 사업장 전부 또는 일부를 인수한 자는 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계한다’(제9항)라고 규정함으로써, 사업장폐기물의 경우 그 배출자로부터 사업을 양수하거나 사업장을 인수한 경우에 대한 책임의 승계를 규정하고 있다.
한편, 폐기물관리법 제33조는 ‘폐기물처리업자 등으로부터 폐기물처리업 등을 양수하거나 민사집행법에 따른 경매 절차에 따라 인수하는 경우에 해당 양수인 또는 인수인은 환경부장관 등의 허가를 받은 경우에 폐기물처리업 등의 허가·승인·등록 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계하고’(제1항), ‘환경부장관 등은 위 허가신청이 있는 경우 종전의 폐기물처리업자 등이 폐기물관리법을 위반하여 발생하였으나 이행하지 아니한 법적 책임이 있는지 여부 및 그 법적 책임 이행계획이 명확하고 합리적인지 여부 등을 검토한 후 허가 여부를 결정하고, 이를 허가신청인 등에게 통보하여야 한다’(제4항 제1호)고 규정함으로써 사업자 지위의 승계에 관한 규정을 별도로 두고 있다.
2) 폐기물관리법 제17조가 "제2장 폐기물의 배출과 처리"에 위치하고 있고, 그 규정의 제목도 "사업장폐기물배출자의 의무 등"인 것에 비하여, 제33조는 "제4장 폐기물처리업 등"에 위치하고 있고, 그 규정의 제목도 "권리·의무의 승계"인 점, 제17조는 ‘그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무’를 승계한다고 규정되어 있는 반면, 제33조는 ‘폐기물처리업 등의 허가·승인·등록 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계한다’고 규정되어 있는 점 등 제17조와 제33조의 문언, 구조 및 체계 등에 비추어 보면, 폐기물관리법 제17조에 근거한 책임의 승계와 같은 법 제33조에 근거한 사업자 지위의 승계는 명확히 구분된다.
원고는 폐기물관리법 제17조 제9항의 경우에도 제33조와 마찬가지로 인수인이 이전 사업자의 허가 등 사업권을 승계한 경우에 한하여 비로소 그 사업장폐기물과 관련한 권리·의무를 승계하는 것이라고 주장하나, 제17조 제9항은 제33조의 문언과 달리 허가관청의 허가나 신고수리를 받을 것을 요건으로 규정하고 있지 않으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
3) 결국, 원고가 경매 절차에서 이 사건 사업장을 인수한 사실, 피고가 폐기물관리법 제17조에 근거하여 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고가 허가관청에 소외 1 회사의 폐기물처리업(종합재활용업)에 대한 인허가 승계를 신청하였는지 여부나 이 사건 사업장에 존재하던 폐기물처리시설을 모두 철거하였는지 여부와 상관없이, 원고는 폐기물관리법 제17조 제9항에 따라 소외 1 회사의 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계한다고 봄이 타당하다. 이와 다른 전제에 서 있는 원고의 제1 주장은 이유 없다.
4) 원고가 인용한 대법원 2021. 7. 15. 선고 2021두31429 판결은 화장지 등 제조·판매업을 영위하고 있던 사람이 부동산임의경매절차에서 폐기물처리업을 영위하던 업체 소유의 토지 및 그 지상 공장건물 등 폐기물처리시설 등을 경락받은 경우 구 폐기물관리법 제33조 제2항에 정한 ‘허가에 따른 권리·의무를 승계한 자’에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서, 구 폐기물관리법 제33조 제3항에 의한 권리·의무 승계신고를 수리하는 허가관청의 행위는 경매 등을 통해 이미 발생한 법률효과에 의하여 폐기물처리시설 등의 인수인이 그 영업을 승계하였다는 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라, 영업허가자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위이므로, 구 폐기물관리법 제33조 제2항에 정한 ‘허가에 따른 권리·의무 승계’의 효과는 폐기물처리시설 등 인수자가 같은 조 제3항에 정한 바에 따라 허가관청에 권리·의무의 승계를 신고하여 허가관청이 이를 수리한 경우에 발생하는데, 위 사안에서는 폐기물처리시설 등 인수자가 허가관청에 폐기물처리업 허가에 따른 권리·의무의 승계신고를 한 바 없고, 폐기물처리업과는 관련 없는 사업을 영위하고 있는 사정 등에 비추어, ‘허가에 따른 권리·의무를 승계’한다고 볼 수 없다는 취지의 판결이다. 그러나 위 3)항에서 본 바와 같이 폐기물관리법 제17조에 따른 조치명령이 내려진 이 사건의 경우 구 폐기물관리법 제33조(폐기물관리법 제33조는 ‘양수인 등이 환경부장관 등의 허가를 받은 경우 비로소 폐기물처리업등의 허가에 따른 권리·의무를 승계한다’는 점을 보다 명확히 규정하였다)가 적용될 여지가 없다는 점에서, 위 대법원 판결은 적용 법령이나 사실관계가 서로 다른 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다.
나. 제2 주장에 관한 판단
원고가 제출한 증거들만으로는 피고가 소외 1 회사에 대하여 한 1차 조치명령이 위법하다는 사실을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으며, 오히려 을 제3, 13호증의 각 기재에 의하면, 소외 1 회사 는 피고를 상대로 1차 조치명령의 취소를 구하는 행정소송(이 법원 2017구합10623)을 제기하였으나, 위 법원은 2020. 11. 12. 소외 1 회사가 소외 2 회사로부터 수탁처리능력확인서를 제출받았다는 사정만으로는 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호가 정한 확인의무를 이행하였다고 볼 수 없다는 이유로 소외 1 회사의 위 청구를 기각한 사실, 소외 1 회사는 위 판결에 불복하여 항소하였으나(광주고등법원 2020누12864), 항소심 변론기일에 2회 불출석하고 1개월 이내에 기일지정신청을 하지 아니하여 2021. 7. 13. 항소취하간주로 종결된 사실이 인정될 뿐이다. 따라서 원고의 제2 주장도 이유 없다.
다. 제3 주장에 관한 판단
1) 관련 법령의 개정 경과
구 폐기물관리법에서는 ‘사업장폐기물배출자는 폐기물의 처리를 위탁하려면 수탁자가 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 등에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인한 후 위탁하여야 하고’(제17조 제1항 제3호), ‘사업장폐기물배출자가 그 사업을 양도하는 경우에는 그 양수인은 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계하며’(제17조 제6항), ‘민사집행법에 따른 경매 절차에 따라 사업장폐기물배출자의 사업장 전부 또는 일부를 인수한 자는 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계한다’(제17조 제7항)고 규정되어 있었다. 그러나 구 폐기물관리법 제48조는 ‘환경부장관 등은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 등에 맞지 아니하게 처리되는 경우 등에는 제17조 제1항 제3호에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자(= 사업장폐기물배출자) 또는 폐기물을 처리한 자 등에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정함으로써 구 폐기물관리법 제17조 제6항 또는 제7항에 따라 ‘그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계’한 자를 조치명령대상자로 규정하지는 않았다.
한편, 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정된 폐기물관리법에서는 ‘사업장폐기물배출자는 폐기물의 처리를 위탁하려면 환경부령으로 정하는 위탁·수탁의 기준 및 절차를 따라야 하며, 해당 폐기물의 처리과정이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 등에 맞게 이루어지고 있는지를 환경부령으로 정하는 바에 따라 확인하는 등 필요한 조치를 취하여야 하고’(제17조 제1항 제3호), ‘사업장폐기물배출자가 그 사업을 양도하는 경우에는 그 양수인은 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계하며’(제17조 제8항), ‘민사집행법에 따른 경매 절차에 따라 사업장폐기물배출자의 사업장 전부 또는 일부를 인수한 자는 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계한다’(제17조 제9항)고 규정하여 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호, 제6항, 제7항과 유사한 내용의 규정을 두면서도, 제48조 제1항에서는 ‘부적정처리폐기물을 발생시킨 자(제1호), 부적정처리폐기물의 처리를 위탁한 사업장폐기물배출자(제3호)’ 뿐만 아니라 ‘제1호부터 제6호까지의 사업장폐기물배출자에 대하여 제17조 제8항 또는 제9항에 따라 권리·의무를 승계한 자(제7호)’도 조치명령대상자로 규정함으로써 조치명령 수범자의 범위를 확대하였으며, 부칙(2019. 11. 26 제16614호)에서도 위 법 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다(제1조)고 규정되어 있을 뿐, 조치명령대상자 확대와 관련한 부칙 조항을 별도로 마련하지 않았다.
2) 구체적 판단
위 관련 법령의 개정 경과에 앞서 본 증거 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 폐기물관리법에 근거하여 내려진 이 사건 처분은 적법하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 제3 주장은 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
가) 피고는 소외 1 회사에 대하여 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호를 위반하였음을 이유로 구 폐기물관리법 제48조 제2호에 따른 1차 조치명령을 하였고, 원고에 대하여는 원고가 경매 절차에서 소외 1 회사 소유의 이 사건 사업장을 인수함으로써 폐기물관리법 제17조 제9항에 따라 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계하였다는 이유로 폐기물관리법 제48조 제7호에 따라 이 사건 처분을 하였다.
이와 같이, 소외 1 회사가 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호를 위반한 행위와 원고가 폐기물관리법 제17조 제9항에 따라 이 사건 사업장 인수자로서 그 사업장폐기물과 관련한 권리와 의무를 승계한 행위는 서로 구분되고, 원고가 소외 1 회사에 내려진 조치명령상의 폐기물 처리의무 자체를 승계한 것이 아니므로, 원고에게 구 폐기물관리법을 적용할 수는 없다.
나) 행정기본법에서는 ‘새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니하고’(제14조 제1항), ‘법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다’(같은 조 제3항)고 규정되어 있다.
토양오염이 과거에 시작되어 폐기물관리법 시행 당시 계속되고 있는 상태라면 이는 종료되지 않고 진행과정에 있는 사실에 해당하므로, ‘완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계’로 볼 수 없다. 또한 피고가 소외 1 회사에 대하여 한 조치명령은 법령등을 위반한 행위 당시의 구 폐기물관리법에 따른 것이고, 원고에 대하여 한 조치명령은 원고가 이 사건 사업장을 인수한 행위 당시의 폐기물관리법에 따른 것이므로, 이 사건 처분은 결국 행정기본법 제14조에 부합한다.
다) 원고가 승계하는 의무의 범위가 이전 사업자에게 발생한 의무의 범위를 초과할 수 없고, 이전 사업자에게 발생한 의무의 범위는 피고가 소외 1 회사에게 조치명령을 한 시점에 적용된 구 폐기물관리법에 따라 정해지기는 하나, 그렇다고 하여 논리필연적으로 원고에게 구 폐기물관리법이 적용되어야 하는 것은 아니다.
피고가 소외 1 회사에게 조치명령을 하였을 무렵 이 사건 사업장을 인수하지도 않은 원고에게 구 폐기물관리법을 적용할 수는 없다. 원고는 이 사건 사업장을 인수하였을 무렵 시행중이던 폐기물관리법 제48조에 따라 비로소 조치명령의 수범자에 포함되었으므로, 원고에게는 구 폐기물관리법이 아닌 폐기물관리법이 적용되어야 한다. 원고에게 폐기물관리법을 적용한다고 하여 원고가 승계하는 의무의 범위가 달라지는 것도 아니다.
라. 제4 주장에 관한 판단(재량권의 일탈·남용 여부)
1) 관련 법리
환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 폐기물관리법 위반행위에 대한 제재적 행정처분의 재량권 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 환경권 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사·판단에는, ① 헌법이 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2020. 2. 6. 선고 2019두43474 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
앞서 본 증거 및 을 제14, 15호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 조치명령에 비례의 원칙 또는 평등원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
가) 폐기물로 인한 환경오염은 침출수나 오염된 지하수를 통해 지속적으로 환경오염을 유발할 수 있으므로, 사전에 그 유출을 방지하고, 근본적으로는 폐기물과 그로 인해 오염된 토사를 제거하는 등의 신속한 대책이 강구되어야 한다. 피고가 이 사건 조치명령을 통해 달성하려는 환경보전과 지역주민들 생활의 질적 향상 등의 공익은 매우 중대하고, 그와 같은 공익이 이 사건 조치명령으로 원고가 입게 되는 경제적 불이익보다 훨씬 중대하다.
나) ① 이 사건 처분으로 인하여 원고가 부담하게 될 비용은 약 326,211,250원 으로 추정되는 점, ② 원고는 감정가 6,890,983,100원인 이 사건 사업장을 24억 2,000만 원에 낙찰받았으므로, 시가보다 훨씬 저렴하게 이 사건 사업장을 취득한 점, ③ 상당한 자본을 투입하여 이 사건 사업장을 매수하려는 원고로서는 경매 절차의 감정평가서나 매각물건명세서 등을 참고하여 이 사건 사업장을 매수하는 경우 관련 법령상 폐기물 처리 의무 등을 부담하지는 않는지 스스로 잘 알아보고 입찰에 참여하였을 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 현재로서는 이 사건 처분이 원고에게 과도하게 침익적인 처분이라고 평가할 수 없다.
다) 피고는 소외 1 회사에 대하여도 여러 차례 조치명령을 내렸고, 원고는 자기의 비용으로 조치명령을 이행한 경우에는 동일한 사유로 조치명령을 받은 소외 1 회사의 부담부분에 관하여 구상권을 행사할 수 있으므로(폐기물관리법 제48조 제3항 참조), 소외 1 회사가 아무런 책임도 부담하지 않는다거나 피고가 원고에게만 과중한 책임을 지운다고 볼 수 없다.
라) 다만, 이 사건 매립지에 매립된 폐기물의 양이 197,355톤에 이르고(44개 업체가 연관되어 있다), 전체 이적처리량은 1,320,000톤으로 추정되며, 위 폐기물 매립량 중 소외 1 회사가 소외 2 회사에 위탁한 광재의 양이 10,303톤이므로, 소외 1 회사와 원고는 결국 전체 이적처리량 중 68,911톤(= 1,320,000톤 × 10,303/197,355) 을 처리할 의무를 부담하는데, 위 폐기물 처리비용(침출수 처리비용 제외)만 하더라도 약 108억 원으로 추산된다.
피고는 소외 1 회사와 원고에 대하여 순차적, 단계적으로 위 폐기물을 처리하는 내용의 조치명령을 내릴 것으로 보이는데, 소외 1 회사는 현재 회생절차가 개시되었으므로, 사실상 원고가 위 폐기물 처리비용을 부담하여야 할 가능성이 매우 높다. 따라서 피고는 원고에 대하여 향후 추가적인 조치명령을 내리는 경우에도 다른 업체들은 이 사건 매립지에 매립된 폐기물을 어느 정도 처리하였는지, 소외 1 회사가 분담한 폐기물 처리비용, 이 사건 폐기물 발생에 기여하지 않은 원고가 부담하여야 할 적정한 폐기물 처리비용이 얼마인지, 원고와 유사하게 경매 절차에서 사업장을 인수함으로써 폐기물 처리비용을 부담하게 된 다른 업체와의 형평 등 다양한 사정을 감안하여 비례의 원칙, 평등원칙에 위배되지 않도록 적정한 재량권을 행사할 것이 요구된다고 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]