세차장용 토지를 별도합산과세대상으로 규정하고 있지 않는 구 지방세법 시행령이 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없음

주 문

청구취지

피고가 2022. 11. 20. 원고에 대하여 한 2022년 귀속 종합부동산세 ###원 및 농어촌 특별세 ##원의 부과처분의 취소한다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고는 2022년 종합부동산세 과세기준일인 2022. 6. 1. 기준으로 ○○시 ◇◇구 □□동 660-331 공장용지 2,479.4㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있다.

나. 피고는 이 사건 토지가 종합합산과세대상 토지에 해당한다고 보아 2022. 11. 20. 원고에게 종합부동산세법 제11조, 지방세법 제106조 제1항 제1호를 적용하여 2022년 귀속 종합부동산세 ### 및 농어촌특별세 ##원을 각 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

다. 원고는 2023. 2. 15. 이 사건 처분에 불복하여 조세심판청구를 하였으나, 조세심판원은 2023. 6. 29. 원고의 심판청구를 기각하는 결정을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법성

가. 원고의 주장 요지

구 지방세법 시행령(2023. 2. 28. 대통령령 제33308호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제101조 제3항(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)은 별도합산과세대상 토지의 범위를 축소하여 세차장용 토지를 별도합산과세대상 토지에서 제외하고 있는바, 이는 모법인 구 지방세법(2023. 3. 14. 법률 제19230호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제106조 제1항 제2호 나.목의 위임범위를 벗어난 것으로 무효이다(이하 ‘① 주장’이라고 한다). 그리고 주차장용 토지의 경우 별도합산과세대상 토지에 해당함에도, 주차장과 유사한 세차장으로 이용하는 이 사건 토지는 별도합산과세대상 토지에서 제외되었는 바, 이는 별도합산과세대상 토지 분류의 취지를 벗어나 합리적 이유 없이 세차장용 토지를 차별하는 것으로서 평등원칙에 위배되어 무효이다(이하 ‘② 주장’이라고 한다).

따라서 무효인 이 사건 시행령 조항을 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) ① 주장에 관한 판단

가) 특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임범위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는, 하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적 사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지와 함께, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 위임 규정 자체에서 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나 하위 법령의 내용이 모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있는지 등 을 구체적으로 따져 보아야 한다(대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결 참조). 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용과 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 해당 법률이나 상위법령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 이 경우 예측가능성의 유무는 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 위임조항이 속한 법률의 전반적인 체계, 취지와 목적, 위임조항의 규정형식과 내용, 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 나아가 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토할 필요가 있다(대법원 2017. 1. 12. 선고 2016두35199 판결, 대법원 2020. 2. 27. 선고 2017두37215 판결 참조).

한편, 국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로 상·하규범 사이의 충돌은 최대한 배제하여야 하고, 또한 규범이 무효라고 선언될 경우에 생길 수 있는 법적 혼란과 불안정 및 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백 등으로 인한 폐해를 피하여야 할 필요성에 비추어 보면, 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 않은 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 가능한 경우라면, 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 2019. 7. 10. 선고 2016두61051 판결 등 참조).

나) 위 법리 및 관계 법령의 내용에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, ① 어떠한 토지를 별도합산과세대상으로 삼을 것인지 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련 법규의 변경 등에 대응하여 탄력적·유동적으로 규율할 필요가 있는데, 국회가 제정하는 법률에서 위와 같은 사항을 열거하여 망라하기는 부적절하므로, 구 지방세법제 106조 제1항 제2호 나.목은 위와 같은 점을 고려하여 ‘차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험·연구·검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지’라고 포괄적으로 규정함으로써 별도합산과세대상을 선정하는 전문적·기술적인 작업을 하위법령에 위임한 것으로 보이는 점, ② 이 사건 시행령 조항은 별도합산과세대상 토지로 차고용, 건설기계의 주기장 및 옥외작업장용, 자동차운전학원용, 야적장 및 컨테이너 장치장용과 보세창고용, 자동차관리사업용, 자동차 또는 건설기계 검사용, 물류단지시설용, 레미콘 제조업용, 체육시설용, 야외전시장용, 부설주차장용. 법인묘지용, 스키장 및 골프장용, 전문휴양업, 종합휴양업 및 유원시설업용, 종자생산용, 폐기물 매립용 등을 규정하면서 그 중 일부에 대해서는 기준 면적을 설정하여 이를 초과하지 않을 것을 정하고 있는데, 이는 모법에서 위임한 내용의 예측의 범위를 벗어나지 않는 점, ③ 이 사건 시행령 조항은 별도합산과세대상인 토지의 범위를 정한 것으로서 그 범위를 임의로 축소한 것이 아니라 모법의 위임사항을 구체적으로 규정한 것임이 명백한 점, ④ 이 사건 시행령 조항은 중과세 대상에 대한 규정이 아니라, 예외적으로 종합합산과세대상에서 제외될 수 있는 조세경감요건에 대한 규정으로서, 이 사건 시행령 조항 이외의 토지의 경우에는 부동산의 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모한다는 모법의 취지에 비추어 별도합산과세라는 수혜적인 조치를 취할 필요가 없다고 본 것인바, 이는 모법의 수권범위 내에서 이루어진 합리적인 제한으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 시행령 조항은 모범의 위임범위를 벗어났다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 ① 주장은 이유 없다.

2) ② 주장에 관한 판단

헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙이 세법 영역에서 구현된 것이 조세평등주의로서 이는 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고 합리적인 이유 없이는 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙이다(헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 98헌마55 결정, 헌법재판소 1996. 6. 26. 선고 93헌바2 결정). 다만 합리적인 이유가 있는 경우에는 납세자 간의 차별취급도 예외적으로 허용된다고 할 것인데, 세법의 내용을 어떻게 정할 것인가에 관하여는 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 인정되고, 오늘날 조세입법자는 재정수입의 확보라는 목적 이외에 국민경제적, 재정정책적, 사회정책적 목적달성을 위하여 여러 가지 관점을 고려할 수 있기 때문이다(헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2002헌바43 결정).

위 법리에 기초하여 이 사건에 관하여 보건대, ① 앞서 본 바와 같이 세법의 내용을 어떻게 정할 것인가에 관하여는 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 점, ② 어떠한 토지를 별도합산과세대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제적 상황의 변천, 토지정책의 방향, 관련 법규의 변경 등에 대응하여 탄력적·유동적으로 규율할 필요성이 큰 점, ③ 원고가 비교하고 있는 주차장용 토지의 경우에도 관련 법령에 의하여 설치가 의무화되어 있는 부설주차장에 한하여 별도합산과세대상으로 인정하고 있는 점, ④ 세차장의 경우 세차장을 운영하기 위하여 토지가 반드시 필요하다고 보기 어렵고, 관련 법령에 의하여 일정 면적의 토지 소유가 의무화되어 있지도 아니한 점 등을 종합해 보면, 세차장용 토지를 별도합산과세대상으로 규정하고 있지 않는 이 사건 시행령 조항이 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 따라서 원고의 ② 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.