재산세부과처분무효확인

【전문】

【원 고】

○○○아파트주택재건축정비사업조합 (소송대리인 법무법인 택스로 담당변호사 박동원)

【피 고】

강동구청장 (소송대리인 법무법인 두우 담당변호사 김민지 외 1인)

【변론종결】

2024. 8. 30.

【주 문】

1. 피고가 2018. 9. 10. 원고에게 한 별지 1 표의 ‘당초세액’란 기재 재산세, 재산세 도시지역분, 지방교육세 각 부과처분 중 ‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】

주문과 같다.

【이 유】

1. 처분의 경위
 
가.  원고는 서울 강동구 △△동 (지번 생략) 일대(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 주택재건축정비사업(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 2009. 12. 4. 피고로부터 조합설립인가를 받은 주택재건축정비사업조합이다.
 
나.  서울특별시장은 2009. 11. 12. ‘○○○아파트 주택재건축 정비계획수립 및 정비구역지정과 △△택지 제1종지구단위계획 결정(변경) 및 지형도면’을 고시하였는데(서울특별시 고시 제2009-444호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다), 그 전문(前文) 내용은 아래 기재와 같다.
서울특별시고시 제2006-27호(2006.1.17.)로 지구단위계획 변경결정·고시된 △△택지 제1종지구단위계획구역내 특별계획구역2, 13(○○○아파트-강동구 △△동 (지번 생략) 일원)에 대하여 도시 및 주거환경정비법 제4조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 규정에 의거 ○○○아파트 정비구역 지정과 특별계획구역2, 13의 지구단위(세부개발)계획을 결정하고, 도시 및 주거환경정비법 제4조 제3항 내지 제5항 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 제6항, 같은법 시행령 제25조 제5항의 규정에 따라 이를 고시하고 「토지이용규제 기본법」 제8조의 규정에 따라 주택재건축 정비계획 수립 및 정비구역 지정과 △△택지 제1종지구단위계획 결정(변경) 및 지형도면을 고시합니다.
 
다.  원고는 이 사건 정비사업과 관련하여 피고로부터 2011. 12. 5. 사업시행인가를, 2014. 10. 27. 관리처분계획인가를 받았으며, 2019. 9. 27. 준공인가를 받아 2020. 5. 27. 소유권이전을 고시하였다.
 
라.  이 사건 정비사업의 시행으로 이 사건 정비구역은 아래 표 기재와 같이 구획 정리되었는데, 그 중 서울 강동구 △△동 (지번 2 생략) 공원 12,402.7㎡, 같은 동 (지번 3 생략) 공원 1,823.8㎡, 같은 동 (지번 4 생략) 도로 7,455㎡, 같은 동 (지번 5 생략) 도로 1,890.3㎡, 같은 동 (지번 6 생략) 도로 8,686.1㎡, 같은 동 (지번 7 생략) 도로 4,924.4㎡는 공원, 도로로 신설되어 피고에게 무상귀속되었다.
종전 지적의 표시(폐쇄)확정 지적의 표시(시행) 연번소재지(지번 각 생략)지목면적(㎡)비고연번소재지지번지목면적(㎡)비고 1△△동?대55,084.0?1△△동(지번 2 생략)공원12,402.7? 2△△동?도로3,638.6?2△△동(지번 1 생략)대159,408? 3△△동?대172,656.5?3△△동(지번 4 생략)도로7,455.0? 4△△동?대494.0?4△△동(지번 5 생략)도로1890.3? 5△△동?대500.1?5△△동(지번 6 생략)도로8,686.1? 6△△동?대500.0?6△△동(지번 7 생략)도로4,929.4? 7△△동?공원1967.5?7△△동(지번8 생략)대48,452.3? 8△△동?대11,369.4?8△△동(지번 9 생략)도로1,157.9? ??????9△△동(지번 3 생략)공원1,823.8? 계246,210.1?계246,205.5?
 
마.  피고는 2018. 9. 10. 원고에게 별지 1 표 ‘당초세액’란 기재 각 금액의 재산세 등 부과처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
이 사건 처분에는 아래와 같이 중대·명백한 위법성이 존재하므로, 이 사건 처분 중 별지 1 표의 ‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 당연무효이다.
1) 도로, 공원으로 지정된 공공시설용 토지 32,743.7㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다)에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용 토지로서 구 지방세법(2018. 12. 31. 법률 제16113호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제112조 제3항에 따른 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당한다.
2) 이 사건 토지는 국토계획법에 따른 공공시설용 토지로서 도시관리계획 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면 고시가 이루어졌고, 이 사건 정비사업의 준공일은 2019. 9. 27.이므로, 이 사건 토지는 이 사건 처분의 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당하므로 이 사건 토지는 구 지방세특례제한법(2018. 12. 24. 법률 제16041호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세특례제한법’이라 한다) 제84조 제2항에 따라 재산세의 100분의 50 감면대상에 해당한다.
나. 관계 법률
별지 2 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 토지가 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당하는지 여부
가) 구 지방세법은 제112조 제1항에서 지방자치단체의 장이 국토계획법의 도시지역 중 별도로 고시한 지역에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 재산세 도시지역분을 과세할 수 있도록 규정하면서, 제3항에서 "제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설이 없는 토지는 제1항 제2호에 따른 과세대상에서 제외한다."고 하여 재산세 도시지역분 비과세대상을 정하고 있다.
나) 이 사건 토지의 용도는 도로, 공원으로서 구 국토계획법 제2조 제13호에서 정하는 공공시설을 위한 용지에 해당한다. 따라서 이 사건 고시가 공공시설용지인 이 사건 토지에 관한 ‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당한다면, 이 사건 토지에 관하여는 재산세 도시지역분이 비과세되어야 한다.
다) 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 고시는 이 사건 토지에 관한 구 국토계획법에 따른 지형도면 고시에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 처분 중 이 사건 토지에 관하여 재산세 도시지역분을 과세한 부분은 위법하다.
(1) 구 국토계획법 제2조 제4호 (라), (마)목, 제5호에 의하면 ‘도시정비사업에 관한 계획’ 및 ‘지구단위계획’은 모두 도시관리계획의 일종이다.
(2) 서울특별시장은 2019. 11. 12. 이 사건 고시에 의하여 ‘△△택지 제1종지구단위계획구역내 특별계획구역2, 13’에 대하여 ‘특별계획구역2, 13의 지구단위(세부개발)계획 결정’(이하 ‘①결정’이라 한다)과 ‘○○○아파트 정비구역 지정결정’(이하 ‘②결정’이라 한다)을 하고, 그 내용과 지형도면을 고시하였다.
이 사건 고시 중 ‘2. △△택지 제1종지구단위계획 결정(변경)’ 항목은 2006. 1. 17.자 지구단위계획에서 ‘토지이용 및 시설에 관한 결정’ 중 기반시설에 관한 일부 내용을 변경하고, ‘획지 및 건축물 등에 관한 결정’ 중 특별계획구역2, 13(△△주공2단지, □□□아파트)에 대한 단지별지구단위계획 내용을 결정하는 것이며(이는 ①결정에 관한 것이다), ‘1. 기본계획변경 및 정비구역지정’ 항목은 위와 같이 지구단위계획으로 결정된 ○○○아파트 주택재건축정비사업에 관한 정비계획으로 토지이용계획 및 도시계획시설 결정을 변경하고, 건축물의 정비·개량 및 건축시설계획을 신설하는 내용이다(이는 ②결정에 관한 것이다). 한편, 이 사건 고시의 말미에는 ‘3. 관계도면: 붙임 참조’로 ①결정 및 ②결정에 관한 각 지형도면고시도가 첨부되어 있다.
즉, 이 사건 고시는 ①결정과 ②결정의 두 부분으로 구성되는데, 그중 ①결정은 구 국토계획법 제2조 제4호 (마)목, 제5호의 ‘지구단위계획’의 고시이고, ②결정은 구 국토계획법 제2조 제4호 (라)목의 ‘도시정비사업에 관한 계획’의 고시로, 모두 국토계획법에 따른 도시관리계획의 결정 및 그 지형도면의 고시에 해당한다.
(3) 피고는, 구 지방세법 제112조 제3항이 공공시설용지에 대한 재산세를 감면하는 취지를 고려할 때 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지는 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 경우에 포함되지 않는다고 해석하는 것이 규정의 목적에 부합한다고 주장하나 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
① 앞서 본 바와 같이 구 국토계획법 제2조 제4호 (라)목은 ‘도시정비사업에 관한 계획’을 도시관리계획의 일종으로 규정하고 있다. 또한, 도시정비법은 국토계획법상 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이므로(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498 판결 참조), 도시정비법에 의한 도시정비계획은 기본적으로 국토계획법의 도시관리계획으로서의 성격을 가진다.
② 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2004. 5. 27. 선고 2002두6781 판결 등 참조). 위 감면규정에 따르면 ‘국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지일 것’, ‘그 토지가 국토계획법에 따라 지형도면의 고시가 된 토지일 것’이라는 요건을 모두 갖추면 재산세 도시지역분 비과세 대상이 되고, 달리 도시정비법에 의하여 지정된 정비구역 내 공공시설용지의 경우를 비과세 대상에서 배제하고 있지 않다. 피고의 주장은 위 감면규정에서 정한 ‘국토계획법에 따라 지형도면의 고시가 된 토지’에 ‘도시정비법에 의하여 지형도면의 고시가 된 토지’는 포함되지 않는 것으로 해석해야 한다는 것인바, 이러한 해석은 법문의 한계를 넘어선 것이다.
2) 이 사건 토지가 재산세 감면대상에 해당하는지 여부
가) 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 개정되기 전의 지방세특례제한법 제84조 제2항은 "국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다"고 규정하고 있었는데, 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 개정된 지방세특례제한법 제84조 제2항은 "국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다"는 내용으로 개정되었다. 이러한 개정규정은 그 적용대상에 관하여 ‘지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된’이라는 새로운 요건을 부가한 것으로서, 이는 개정 전 조항이 당초 도시관리계획 용도대로 집행이 완료된 토지도 그 감면대상에 포함시키고 있음을 전제로, 그 집행이 완료된 토지를 감면대상에서 제외하기 위하여 개정된 것이다(대법원 2019. 4. 23. 선고 2018다287287 판결 참조).
나) 이 사건 처분의 재산세에 관하여는 개정된 법률이 적용되므로, 이 사건 토지가 ‘미집행된 토지’인 경우에 한하여 감면대상이 된다. 앞서 본 구 지방세특례제한법 제84조 제2항의 개정 경위와 개정 이유, 관련 법리 등에 비추어 보면, 공사 등이 이루어지고 있으나 아직 완료되지 않은 상태의 토지는 감면대상인 ‘미집행 토지’에 해당한다고 할 것인바, 이 사건 정비사업은 2019. 9. 27. 준공인가를 받아 2020. 5. 27. 소유권이전고시가 이루어졌으므로, 2018년 귀속 재산세의 과세기준일인 2018. 6. 1.에는 이 사건 토지에 관하여 도시관리계획의 용도대로 집행이 완료되지 않아 감면대상이라고 할 것이다.
3) 이 사건 처분에 존재하는 하자가 중대·명백한지 여부
가) 관련 법리
과세처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지를 판별할 때에는 과세처분의 근거가 되는 법규의 목적·의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져서 해석에 다툼의 여지가 없음에도 과세관청이 그 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 하였다면 그 하자는 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 과세관청이 이를 잘못 해석하여 과세처분을 하였더라도 이는 과세요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2018. 7. 19. 선고 2017다242409 전원합의체 판결 참조). 한편, 법령 규정의 문언상 과세처분 요건의 의미가 분명함에도 과세관청이 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 과세처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결, 대법원 2019. 4. 23. 선고 2018다287287 판결 참조)
나) 구체적 판단
앞서 살핀 것과 같이 이 사건 처분에는 ① 이 사건 토지가 이 사건 처분의 과세기준일 이전에 이미 구 국토계획법에 따른 지형도면이 고시된 공공시설용지에 해당함에도 구 지방세법 제112조 제3항에 따라 재산세 도시지역분 과세대상에서 제외하지 않은 위법, ② 이 사건 토지가 구 국토계획법에 따른 공공시설을 위한 토지로서 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당함에도 구 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따라 재산세의 100분의 50을 경감하지 않은 위법이 있다.
그런데 앞서 살핀 것과 같이 위 각 법률규정은 해당 규정의 문언 자체로 그 의미가 분명할 뿐 아니라, 이 사건 고시의 내용 및 법규 상호간의 조화로운 해석을 더하여 보면, 이 사건 토지가 위 각 법률규정에서 정하는 재산세 도시지역분 비과세 대상 및 재산세 100분의 50 감경대상인 점은 명확하다고 할 것이다. 더욱이 이 사건 토지의 사용현황 등 제반 사실관계에 대하여는 원고와 피고 사이에 아무런 다툼이 없어 이 사건은 과세대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있었던 경우나 그것이 과세대상이 되는지 여부가 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 경우에도 해당하지 않는다.
결국 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 법령 규정의 의미와 사실관계가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석하여 적용하였으므로, 이 사건 처분에는 중대하고 명백한 하자가 존재하여 당연무효인 처분에 해당한다.
3. 결 론
원고의 청구는 이유 있어 인용한다.
[별지 2 관계법령 생략]