농지취득자격증명반려처분취소

【판시사항】

甲이 강제경매로 취득한 토지에 농지취득자격증명 발급을 신청하였으나, 관할 읍장이 위 토지는 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지법상 농지이나 현재 일부 농지가 농지전용허가나 협의 없이 불법으로 형질이 변경된 상태라는 이유로 위 신청을 반려한 사안에서, 위 처분은 정당한 처분사유 없이 이루어진 것으로 위법하다고 한 사례

【판결요지】

甲이 강제경매로 취득한 토지에 농지취득자격증명 발급을 신청하였으나, 관할 읍장이 위 토지는 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지법상 농지이나 현재 일부 농지가 농지전용허가나 협의 없이 불법으로 형질이 변경된 상태라는 이유로 위 신청을 반려한 사안이다.
① 위 토지에 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률이 제정되어 시행되기 전으로 구 도시계획법상 도시계획구역, 구 수출산업공업단지개발조성법상 공업단지 예정지, 구 지방공업개발법상 공업개발장려지구 밖에 있는 농지의 전용에 대하여는 원칙적으로 허가나 신고 등이 불필요하였던 1973. 1. 1. 이전부터 주택부지로 사용되던 부지가 일부 있다는 사정만으로는 위 토지 전체가 농지법상 농지가 아니라고 단정하기 어렵고, 1973. 1. 1. 이후부터 현재까지 그 외 다른 부분에 농지전용허가 등 없이 주택 등 건축물들이 계속하여 지어졌던 것으로 보이는데, 어느 부분이 농지전용허가 등의 필요 없이 농지의 전용이 가능하여 적법하게 건물이 세워진 부분인지를 명확히 구분하기가 어려운 점 등에 비추어 위 토지의 상당 부분은 불법전용되어 농지로 원상회복되어야 하는 것으로서 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하므로, 위 토지는 농지법 제2조 제1호의 농지에 해당하나, ② 관할 읍장은 농지취득자격증명발급심사요령을 근거로 위 처분을 한 것으로 보이는데, 위 요령은 농지취득자격증명 발급기준 또는 절차에 관한 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로서 효력이 없는 점, 농지법 등 관계 법령은 불법건축물이 있는 농지의 경우 농지 취득을 금지하는 규정을 두고 있지 않고, 다만 농지법 시행규칙 제7조 제5항 제5호는 농지취득자격을 확인할 때에는 농지로 이용되지 않은 농지의 복구가능성 등을 종합적으로 고려하도록 정하고 있는데, 관할 읍장은 위 토지의 원상복구 가능성에 관한 아무런 조사나 검토 등을 거치지 않은 채 甲에게 위 토지에 불법으로 형질변경된 부분이 있다는 이유만으로 곧바로 농지취득자격증명신청을 반려하는 처분을 한 점, 경매절차를 거쳐 농지의 소유권을 취득하려는 경우 소유자의 자진 원상복구를 기대하기 어려운데, 행정청이 농지취득자격증명이 필요한 농지라고 하면서도 원상복구 등을 이유로 농지취득자격증명의 발급신청을 반려한다면 경매절차에서 매각 자체가 허가되지 아니하여 농지에 대한 경매절차의 실효성을 기대할 수 없게 될 뿐만 아니라, 결국 농지가 불법으로 전용된 상태가 지속되어 농지보전이라는 법의 목적에도 적합하지 않은 점, 관할 읍장은 농지법 제42조에 따라 농지가 불법 전용된 경우 행위자에게 원상회복을 명하고 이를 이행하지 않을 경우 대집행으로 원상회복하는 등 불법행위를 단속할 의무가 있는 관할청임에도 장기간 위 토지가 불법 형질변경된 상태를 방치하여 왔던 것으로 보이는데, 이러한 상황에서 관할 읍장이 불법 형질변경이 있다는 이유로 甲의 농지취득자격증명 발급신청을 거부하는 것은 부당할 뿐 아니라, 甲에 의하여 위 토지의 불법 전용 상태가 해소될 가능성마저 차단하는 것으로서 허용될 수 없는 점 등을 종합하면, 위 처분은 정당한 처분사유 없이 이루어진 것으로 위법하다고 한 사례이다.

【참조조문】

구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1975. 12. 31. 법률 제2837호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조(현행 농지법 제34조 참조), 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조로 폐지) 제4조(현행 농지법 제34조 참조), 구 농어촌발전 특별조치법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 제1호(현행 농지법 제35조 제1항 제1호 참조), 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조(현행 제34조 참조), 제37조 제1항 제1호(현행 제35조 제1항 제1호 참조), 농지법 제2조 제1호, 제8조, 제34조, 제35조 제1항 제1호, 제42조, 농지법 시행령 제7조, 농지법 시행규칙 제7조 제5항 제5호

【전문】

【원 고】

원고

【피 고】

평택시 팽성읍장

【변론종결】

2024. 5. 22.

【주 문】

1. 피고가 2023. 11. 3. 원고에게 한 농지취득자격증명신청 반려처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】

주문과 같다.

【이 유】

1. 처분의 경위
 
가.  원고는 평택시 (주소 생략) 전 2,056㎡ 중 1,408/47,894 지분(지분에 해당하는 면적은 60.44㎡이다)(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 진행된 수원지방법원 평택지원 2022타경46221호 부동산강제경매 사건에서 2023. 10. 30. 최고가매수신고인이 되었다.
 
나.  원고는 2023. 10. 30. 피고에게 이 사건 토지에 관하여 농지취득자격증명의 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)하였다.
 
다.  피고는 2023. 11. 3. ‘이 사건 토지는 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지법상 농지이나 현재 일부 농지가 농지전용허가나 협의 없이 불법으로 형질이 변경된 상태’라는 사유로 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 
2.  이 사건 처분의 적법 여부 
가.  원고 주장의 요지
이 사건 토지는 농지전용허가제도가 시행되기 시작한 1973. 1. 1. 이전부터 주택부지로 이용되어 오면서 농지로서의 현상을 상실하였고, 그 상실된 상태가 일시적이라고 볼 수 없어 농지법에서 정한 농지에 해당하지 않는다. 따라서 피고는 이 사건 토지가 농지에 해당하지 않는다는 것을 사유로 삼아 이 사건 신청을 반려하였어야 하고, 그럼에도 이 사건 토지가 농지임을 전제로 농지취득자격증명 발급을 거부한 이 사건 처분은 위법하다.
 
나.  관계 법령
별지 기재와 같다.
 
다.  판단
1) 이 사건 토지가 농지에 해당하는지 여부에 관한 판단
가) 농지법 제2조 제1호는 농지에 관한 정의 규정인데, 그 원칙적 형태는 "전답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지"이다[(가)목 전단]. 따라서 어떤 토지가 이 규정에서 말하는 ‘농지’인지는 공부상의 지목과 관계없이 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 한다. 그런데 농지법은 농지전용허가 등을 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 그가 원상회복명령을 이행하지 않으면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 정함으로써(제42조 제1항, 제2항), 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것이고 여전히 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두42955 판결 등 참조).
나) 이 사건으로 돌아와 보건대, 아래와 같은 이유로 이 사건 토지는 농지법 제2조 제1호의 농지에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
① 1972. 12. 18. 법률 제2373호로 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률이 제정되어 1973. 1. 1. 시행되기 전에는 구 도시계획법상 도시계획구역, 구 수출산업공업단지개발조성법상 공업단지 예정지, 구 지방공업개발법상 공업개발장려지구 밖에 있는 농지의 전용에 대하여는 원칙적으로 허가나 신고 등이 불필요하였다. 그러다가 1973. 1. 1. 이후부터는 농지를 전용하려면 원칙적으로 관할 행정청 등의 허가 등이 필요하게 되었다[구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1975. 12. 31. 법률 제2837호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조, 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것) 제4조, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제36조, 농지법 제34조]. 다만 그 예외 중 하나로, 농지를 ‘농가주택 및 그 부속시설의 부지’로 사용하는 경우에는 일정한 요건에 해당하면 예외적으로 허가나 신고 등을 요하지 아니하였는데[구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1975. 12. 31. 법률 제2837호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호, 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제4조 제1항 제2호], 구 농어촌발전 특별조치법이 제정, 시행된 1990. 4. 7. 이후부터는 관할 행정청 등의 허가 또는 신고 등이 필요하게 되었다[구 농어촌발전 특별조치법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 제1호, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제1호, 농지법 제35조 제1항 제1호]. 따라서 농지법상 ‘농지’였던 토지가 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는지 여부를 판단하기 위하여는 단순히 농지였던 토지가 현재 다른 용도로 이용되고 있다는 점만으로는 부족하고, 농지의 전용 당시 관계 법령에 의하여 농지전용허가 등 의무가 존재하였고 그럼에도 그 허가 등을 받지 아니하고 전용이 이루어졌음이 인정되어야 할 것이다(대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두30665 판결 등 참조).
② 위에서 본 바와 같이 농지를 ‘농가주택 및 그 부속시설의 부지’로 사용하는 경우에도 구 농어촌발전 특별조치법이 제정, 시행된 1990. 4. 7. 이후부터는 관할 행정청 등의 허가 또는 신고 등이 필요하게 되었는데, 갑 제5호증, 을 제1호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 토지의 일부는 1973. 1. 1. 이전부터 주택부지로 사용되었던 것으로 보이기는 하나, 그 이후부터 현재까지 그 외 다른 부분에 농지전용허가 등 없이 주택 등 건축물들이 계속하여 지어졌던 것으로 보이는 점, 그런데 이 법원에 제출된 자료들만으로는 이 사건 토지 중 어느 부분이 농지전용허가 등의 필요 없이 농지의 전용이 가능하여 적법하게 건물이 세워진 부분인지를 명확히 구분하기가 어려운 점(위 대부분 건물들은 등기조차 이루어지지 않은 것으로 보인다), 한편 1973. 1. 1. 이전에 건축된 주택들 외에도 그 이후 농지전용허가 등 의무가 존재하였음에도 그 허가 등을 받지 아니하고 전용을 하여 불법 건축된 건물들이 존재한다는 피고의 주장에 대하여 원고는 아무런 반박을 하지 않고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지에 1973. 1. 1. 이전부터 주택부지로 사용되던 부지가 일부 있다는 사정만으로는 이 사건 토지 전체가 농지법상 농지가 아니라고 단정하기 어렵고, 오히려 이 사건 토지의 상당 부분은 불법전용되어 농지로 원상회복되어야 하는 것으로서 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하므로 여전히 농지법상 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다.
2) 농지 불법 형질변경을 이유로 농지취득자격증명의 발급을 거부할 수 있는지 여부에 관한 판단
가) 농지취득자격증명발급심사요령(농림축산식품부 예규 제59호, 2022. 8. 16. 시행, 이하 ‘이 사건 요령’이라 한다) 제9조 제3항 제4호는 ‘신청대상 농지가 농지법을 위반하여 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 농지인 경우: 신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음.’이라고 정하고 있고, 피고는 이를 근거로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 그런데 이 사건 요령은 농지취득자격증명 발급기준 또는 절차에 관한 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로서 효력이 없다.
나) 농지법 및 농지법 시행령, 농지법 시행규칙 등 관계 법령은 불법건축물이 있는 농지의 경우 농지 취득을 금지하는 규정을 두고 있지 않고, 다만 농지법 시행규칙 제7조 제5항 제5호는 농지취득자격을 확인할 때에는 농지로 이용되지 않은 농지의 복구가능성 등을 종합적으로 고려하도록 정하고 있다. 그런데 이 사건에서 피고는 이 사건 토지의 원상복구 가능성에 관한 아무런 조사나 검토 등을 거치지 않은 채 원고에게 이 사건 토지에 불법으로 형질변경된 부분이 있다는 이유만으로 곧바로 농지취득자격증명신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.
다) 불법으로 형질이 변경된 경우 농지의 원상복구가 선행되지 않는 한 그에 대한 농지취득자격증명의 발급을 거부할 수 있다고 한다면, 당해 농지를 취득한 후 농업을 경영하려는 자는 소유권을 취득하기 전에는 원상복구를 할 수 있는 법적 권한이 없으므로, 원소유자가 스스로 원상복구를 하지 아니하는 이상 그 소유권을 취득할 수 없게 된다. 특히 이 사건과 같이 경매절차를 거쳐 농지의 소유권을 취득하려는 경우에는 소유자의 자진 원상복구를 기대하기 어려운데, 행정청이 농지취득자격증명이 필요한 농지라고 하면서도 원상복구 등을 이유로 농지취득자격증명의 발급신청을 반려한다면 경매절차에서 매각 자체가 허가되지 아니하여 농지에 대한 경매절차의 실효성을 기대할 수 없게 될 뿐만 아니라, 결국 농지가 불법으로 전용된 상태가 지속되어 농지보전이라는 법의 목적에도 적합하지 아니하다.
라) 피고는 농지법 제42조에 따라 농지가 불법 전용된 경우 행위자에게 원상회복을 명하고 이를 이행하지 않을 경우 대집행으로 원상회복하는 등 불법행위를 단속할 의무가 있는 관할청임에도, 장기간 이 사건 토지가 불법 형질변경된 상태를 방치하여 왔던 것으로 보인다. 이와 같은 상황에서 피고가 불법 형질변경이 있다는 이유로 원고의 농지취득자격증명 발급신청을 거부하는 것은 부당할 뿐 아니라, 원고에 의하여 이 사건 토지의 불법 전용 상태가 해소될 가능성마저 차단하는 것으로서 허용될 수 없다.
3) 소결
따라서 이 사건 처분은 정당한 처분사유 없이 이루어진 것으로 위법하다.
 
3.  결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별 지] 관계 법령: 생략