이 사건 토지가 분리과세대상에 해당하는지 여부

【판결요지】

산업단지계획에 관하여 승인을 받았다는 이유만으로 도시개발법 사항에 관한 의제 효과가 당연히 발생한다고는 볼 수 없음

【전문】

【주문】

상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.

【이유】

▣이 유

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나 상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조 제1항 각 호에서 정한 사유를 포함하지 아니하거나 원심판결에 영향을 미치지 아니한다.
그러므로 상고를 기각하기로 하여,관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고의 항소를 기각한다.
 
2.  항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

▣청구취지 및 항소취지

제1심판결을 취소한다.피고가2020. 9. 16.원고에 대하여 한 재산세161,093,650원,지방교육세25,159,940원의 부과처분을 각 취소한다.
▣이 유

 
1. 제1심판결의 인용

원고의 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고,이 법원에 추가로 제출된 증거를 고려하더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 인정된다.따라서 이 법원의 판결이유는 제1심판결 중 일부를 다음과 같이 고치거나 추가하는 외에는 제1심판결 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
○제1심판결서6쪽 밑에서3줄부터7쪽14줄까지 부분을 다음과 같이 고친다.
「③또 원고는,인·허가 의제를 위해 필요로 하는 협의는 지정권자와 협의를 요청받은 관계 행정기관 간의 내부절차에 불과할 뿐,원고가 거기에 관여하기 어려우므로,지정권자가 개별 인·허가와 관련된 사항을 특정하여 명시적인 협의요청을 하지 않았더라도,관계 행정기관의 장에게 주된 인·허가에 대한 협의요청을 한 이상 거기에는 주된 인·허가(산업단지계획의 승인 등)에 필요하거나 그 전제가 되는 여러 인·허가 사항이 함께 포함되어 있는 것으로 보아 그에 따른 인·허가 의제의 효력도 발생한 것으로 보아야 한다는 취지로 주장한다.그러나 이 부분 원고의 주장은 앞서 본 구 산업입지법 제21조 제1항의 규정의 문언과 승인권자가 관계 행정청과 미리 협의한 사항에 한하여 그 승인처분을 할 때에 인·허가 등이 의제된다고 보아야 한다는 대법원 판결(대법원2018. 10. 25.선고2018두43095판결 등 참조)의 취지에 배치되는 것이어서 받아들이기 어렵다.또 구 산업입지법 제21조 제2항은‘실시계획승인권자가“제1항 각 호의 사항이 포함되어 있는 실시계획”을 승인하거나 변경승인하려면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아야 한다‘고 규정하고 있고,이와 같은 법령의 규정에 의하면 사업시행자가 인·허가 의제를 위해 필요한 사항을 반영하고 심사에 필요한 자료를 첨부하여 제출하는 실시계획이 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 요청하는 대상이 되는 것이므로,실시계획승인권자와 관계 행정기관 간에 이루어지는 협의를 그들 사이의 내부 절차에 불과한 것이라고 보기도 어렵다.따라서 사업시행자인○○하이텍이 도시개발법 사항을 실시계획에 반영하여 제출하지도 않았고,그 심사를 위한 자료도 제출하지 않은 이 사건에서○○하이텍이 주된 인·허가를 승인받았다는 사정만으로 도시개발법 사항에 대한 인·허가가 의제된다고 볼 수 없다.
④또 원고는,○○하이텍이 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2012. 12. 18.법률 제11579호로 개정되기 전의 것,이하‘구 국토계획법’이라 한다)제56조 제1항 단서에 따라 개발행위 허가를 받지 않고도 이 사건 사업을 시행하고 있는데,이는 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 의제되었기 때문이라고 주장한다.그러나 구 산업입지법 제21조 제1항 제1호는‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조의 규정에 의한 도시관리계획의 결정,동법 제56조 규정에 의한 개발행위 허가’를 산업단지지정권자의 실시계획 승인에 따라 인·허가가 의제될 수 있는 대상에 포함하여 규정하고 있는데,이 사건 사업의 승인권자인 경상남도지사의 협의 요청에 따라 피고의 도시과에서는 도시관리계획의 적정성과 개발행위허가 여부 등을 검토하여 회신이 이루어지는 등(을 제7호증6쪽),관계 행정기관과의 협의가 이루어졌으므로,이 사건 사업의 실시계획 승인 및 고시에 따라 개발행위 허가가 의제되었다고 봄이 상당하고,그것이 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 의제되었기 때문이라고는 볼 수 없다.따라서 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.」

○제1심판결서8쪽2줄부터10줄까지 부분을 다음과 같이 고친다.
「나)원고는2020. 12. 31.개정된 구 지방세법 시행령(2020. 12. 31.대통령령 제31343호로 개정된 것)제102조 제7항 제5호 중‘산업단지개발사업의 시행자가 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사에 제공하는 토지’라는 규정이 개정되기까지의 논의과정과 그 입법취지를 살펴보았을 때 분리과세대상 토지는 산업단지개발사업의 시행자가 소유하는 토지에 한정될 수 없고,시행자가 사업에 제공하는 토지도 포함된다고 주장하기도 한다.그러나 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며,특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원2003. 1. 24.선고2002두9537판결 등 참조).이 사건 처분 당시 시행 중이던 구 지방세법 시행령(2020. 12. 31.대통령령 제31343호로 개정되기 전의 것)제102조 제7항 제5호는 분리과세대상 토지의 범위에서‘산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조에 따른“산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지”로서 같은 법에 따른 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지’라고 규정하고 있었고,이와 같이 토지에 관한 분리과세가 가능하도록 한 규정은 명백한 특혜규정이라 할 수 있으므로 이를 더욱 엄격하게 해석할 필요가 있다.따라서 위 구 지방세법 시행령 규정에서 정한 분리과세 대상이 되는 토지는 그 문언에서 정한 대로‘사업의 시행자가 소유하고 있는 토지‘라고 해석함이 타당하다.원고의 주장과 같이 이 사건 처분 이후에 위 구 지방세법 시행령 규정이 개정되기는 하였으나,그와 같은 사정만으로’사업의 시행자가 소유하고 있는 토지‘라는 문언에’사업의 시행자가 사업에 제공하는 토지‘가 포함된다고 해석하는 것은 법령 문언의 해석가능한 범위를 넘는 것이라 할 것이어서 이 부분 원고의 주장을 받아들일 수 없다.그렇다면 앞서 본 바와 같이○○하이텍으로부터 이 사건 토지를 신탁받은 수탁자인 원고가 이 사건 처분 당시 이 사건 토지의 대내외적 소유자이므로,이 사건 사업의 시행자인○○하이텍이 소유하고 있지 아니한 이 사건 토지는 원고 주장과 같은 구 지방세법 시행령(2020. 12. 31.대통령령 제31343호로 개정되기 전의 것)제102조 제7항 제5호의 분리과세 대상 토지에 해당하지 않는다.」

 
2. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다.제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다.따라서 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각한다.

【전문】

【주문】

 
1.  원고의 청구를 기각한다.
 
2.  소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

▣청 구 취 지

피고가2020. 9. 16.원고에 대하여 한 재산세161,093,650원,지방교육세25,159,940원의 부과처분을 각 취소한다.
▣이 유

 
1. 처분의 경위

 
가. 경상남도지사는2011. 4. 7.구 산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법(2011. 8. 4.법률 제11019호로 개정되기 전의 것)제15조에 따라 양산시○○동 산○○○번지 일원335,890㎡에 양산○○제2일반산업단지를 조성하는 사업(이하‘이 사건 사업’이라 한다)계획을 승인하고 이를 경상남도 고시 제2011-118호로 고시하였다.주식회사○○하이텍(이하‘○○하이텍’이라고만 한다)은 이 사건 사업의 시행자이다.
 
나. ○○하이텍은2020. 4. 28.이 사건 사업을 위해 원고와 사이에 위 가.항 기재 토지 중 양산시○○동 블록○○○외25필지317,375㎡(이하‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 부동산담보신탁계약을 체결하였고,원고는 그 무렵 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳤다.
 
다. 피고는2020. 9. 16.원고에게,이 사건 토지가 종합합산과세대상임을 전제로 이 사건 토지에 관한2020년도 재산세161,093,650원,지방교육세25,159,940원을 부과ㆍ고지하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다).
 
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여2020. 12. 14.피고에 대한 이의신청을 거쳐2021. 5. 27.조세심판원에 심판청구를 하였으나,조세심판원은2022. 4. 22.원고의 청구를 기각하는 결정을 하였다.
[인정근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지3호증,을 제1내지3호증의 각 기재,변론 전체의 취지

 
2. 이 사건 처분의 적법 여부

 
가. 원고 주장의 요지

1)이 사건 토지는 분리과세대상인 도시개발사업에 제공된 토지이다(이하‘제1주장’이라 한다).
산업단지지정권자인 경상남도지사가 관계 행정기관의 장에게 주된 인ㆍ허가 사항인 양산○○제2일반산업단지계획 승인에 관하여 협의를 요청하였고 협의절차가 마쳐졌으므로,위 산업단지계획 승인에 필요하거나 전제 사항인 도시개발법에 따른 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 사항(이하‘도시개발법 사항’이라 한다)도 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2011. 4. 14.법률 제10599호로 개정되기 전의 것,이하‘구 산업입지법’이라 한다)제21조 제1항 제1호에 따라 인ㆍ허가가 의제되었다고 보아야 한다.따라서 이 사건 토지는 도시개발사업의 시행자인○○하이텍이 도시개발사업에 제공한 토지에 해당하므로 구 지방세법 시행령(2020. 12. 31.대통령령 제31343호로 개정되기 전의 것)제102조 제7항 제4호에 따라 분리과세대상에 해당한다.
2)이 사건 토지는 납세자에 대한 신뢰보호의 원칙상 분리과세대상 토지로 분류되어야 한다(이하‘제2주장’이라 한다).
○○하이텍은2011년경 당시 시행되던 구 지방세법령에 따라 이 사건 토지가 분리과세대상이라고 신뢰하여 이 사건 사업에 착수하였다.그런데2014. 1. 1.자 구 지방세법 개정으로 재산세 납부의무자가 위탁자에서 수탁자로 변경됨에 따라 피고는 이 사건 토지를 종합합산과세대상이라고 판단하고 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였다.그러나○○하이텍은 위와 같은 신뢰를 가지고 이미 이 사건 사업에 착수하였으므로 개정된 법령을 적용하는 것은○○하이텍의 신뢰에 반하여 불리하게 법령을 적용하는 것인 점, 2020. 12. 29.자 구 지방세법 개정 및2020. 12. 31.자 구 지방세법 시행령 개정으로 분리과세대상 요건이2014. 1. 1.이전에 시행되었던 구 지방세법령의 규정과 같은 내용으로 변경되었는바,이는 이 사건 처분과 같이 불합리한 과세를 개선하기 위한 취지인 점 등에 비추어 보면,피고는 이 사건 처분을 함에 있어 납세자에 대한 신뢰보호원칙에 따라 이 사건 토지를 분리과세대상이라고 보아야 한다.
3)따라서 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 본 이 사건 처분은 위법하다.
 
나. 관계 법령

별지 기재와 같다.
 
다. 판단

1)제1주장에 관한 판단

가)지방세법 제106조 제1항은 토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상(제1호),별도합산과세대상(제2호)및 분리과세대상(제3호)으로 구분하고 있는데,분리과세대상에 관하여 제3호 사목은‘국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지’라고 규정하고 있고,이로부터 위임을 받은 구 지방세법 시행령(2020. 12. 31.대통령령 제31343호로 개정되기 전의 것,이하 같다)제102조 제7항 제4호는 재산세 분리과세대상 토지의 하나로‘도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지’를 규정하고 있다.
한편,구 산업입지법 제21조 제1항은 산업단지지정권자가 일반산업단지개발실시계획의 승인을 함에 있어 같은 항 각 호에서 규정한 허가ㆍ결정ㆍ인가ㆍ면허ㆍ협의ㆍ동의ㆍ승인ㆍ해제 또는 처분등에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 얻은 사항에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다고 규정하면서,제1호에서‘도시개발법 제11조의 규정에 의한 사업시행자의 지정,동법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 인가’를 규정하고 있고,같은 법 제21조 제2항은 실시계획승인권자가 제1항 각 호의 사항이 포함되어 있는 실시계획을 승인하거나 변경승인하려면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아야 한다고 규정하고 있다.
인·허가 의제 제도는 목적사업의 원활한 수행을 위해 창구를 단일화하여 행정절차를 간소화하는 데 그 입법 취지가 있고 목적사업이 관계 법령상 인·허가의 실체적 요건을 충족하였는지에 관한 심사를 배제하려는 취지는 아니다.따라서 승인권자가 관계 행정청과 미리 협의한 사항에 한하여 그 승인처분을 할 때에 인·허가 등이 의제된다고 보아야 한다(대법원2018. 10. 25.선고2018두43095판결 참조).
나)살피건대,앞서 든 증거,을 제4내지10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면,○○하이텍은 도시개발법상 도시개발사업의 시행자에 해당되지 아니하므로,이 사건 토지 역시 구 지방세법 시행령 제102조 제7항 제4호에서 정한 분리과세대상에 해당한다고 볼 수 없다.따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
① ○○하이텍은 양산○○제2일반산업단지계획 승인 신청 당시 도시개발법 사항에 관한 의제 신청을 하거나 이에 관한 내역서 등 관련 서류를 제출한 바 없다.산업단지지정권자인 경상남도지사는2010. 7. 13.국토해양부장관,피고 등 관계 행정기관의 장에게○○하이텍의 위 산업단지계획 승인 신청에 따른 협의요청을 하면서도 도시개발법 사항에 관하여 별도로 협의를 요청하지 않았고,결과적으로 경상남도지사와 관계 행정기관의 장 사이에 이 사건 토지의 도시개발법 사항에 관한 협의 내지 승인이 이루어지지 않았다.따라서○○하이텍이 위 산업단지계획을 승인받음에 있어 도시개발법 사항에 관련하여서는 인·허가가 의제되었다고 볼 수 없다.
②원고는,산업단지지정권자가 별도로 개별 인·허가 사항을 명시하여 협의요청을 하지 않았더라도,관계 행정기관의 장에게 주된 인ㆍ허가에 대한 협의요청을 한 이상 그에 필요하거나 전제가 되는 인ㆍ허가 사항 역시 협의가 요청된 것으로 보아야 하므로,○○하이텍에 대한 도시개발법 사항에 관하여 인ㆍ허가 의제의 효과가 발생하였다고 주장한다.
그러나 인·허가 신청자가 반드시 관련 인·허가의 의제 처리까지 신청할 의무가 있다고는 볼 수 없지만,앞서 살펴본 바와 같이 인·허가 의제 제도의 취지는 행정창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것일 뿐,관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것이 아니므로,주된 인·허가를 신청하려는 자는 행정청에 인·허가 신청을 하면서 관련된 인·허가 심사에도 필요한 자료를 첨부하여 제출하여야 하는 것인바(대법원2020. 7. 23.선고2019두31839판결 참조),○○하이텍이 도시개발법 사항 관련 서류를 제출하지 아니하여 경상남도지사가 산업단지계획 승인 과정에서 관계 행정기관의 장과 협의가 이루어지지 않아 도시개발법 사항의 인·허가가 의제되지 않았음은 위에서 살펴본 바와 같으므로,○○하이텍이산업단지계획에 관하여 승인을 받았다는 이유만으로 도시개발법 사항에 관한 의제 효과가 당연히 발생한다고는 볼 수 없다.
③또한 원고는,○○하이텍이 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2012. 12. 18.법률 제11579호로 개정되기 전의 것,이하‘구 국토계획법’이라 한다)제56조 제1항 단서에 따라 개발행위 허가를 받지 않고도 이 사건 사업을 시행하고 있는데,이는 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 의제되었기 때문이라고 주장한다.
구 국토계획법 제56조 제1항 단서는 도시·군계획사업에 의한 행위는 개발행위 허가가 면제된다고 규정하고 있고,같은 법 제2조 제2호에 의하면 도시·군계획은 도시·군기본계획과 도시·군관리계획으로 구분되며1),제11호는‘도시·군계획사업이란 도시·군관리계획을 시행하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한다.가.도시·군계획시설사업,나.도시개발법에 따른 도시개발사업,다.도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업’이라고 규정하고 있는바,앞서 든 증거,을 제3호증의 기재에 의하면,○○하이텍에 대한 산업단지계획이 승인됨에 있어 경상남도지사와 관계 행정기관의 장 사이에 사전에 이 사건 사업에 관하여 도시기본계획 및 도시관리계획 등과 관련된 전반적인 사항이 협의된 사실,협의 결과를 반영한 도시관리계획이 결정되어 경상남도 고시 제2011-118호로 고시된 사실이 각 인정되므로,결국 이 사건 사업은 도시계획사업에 의한 행위로서 개발행위 허가가 면제되는 것으로 보이고,위와 같은 개발행위 허가의 면제가 원고의 주장과 같이 오직 도시개발법 사항에 관한 인·허가가 의제되어야만 가능한 것이라고 단정할 수는 없다.
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주1)구 국토계획법 제2조 제3호는 도시·군기본계획에 관하여,제4호는 도시·군관리계획에 관하여 구체적으로 규정하고 있다.
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2)제2주장에 관한 판단

가)살피건대,○○하이텍이 이 사건 토지에 대한 분리과세를 예상하면서 이 사건 사업을 착수 및 시행하였다고 하더라도,당시에 시행 중이던 구 지방세법의 내용이 개정되지 않고 그대로 유지될 것이라는 신뢰는○○하이텍의 주관적인 기대에 불과할 뿐이고,달리 이 사건 처분의 상대방인‘원고’가 위와 같은 신뢰를 하였다거나 이를 바탕으로 새로운 법률관계를 형성하였다고 볼 아무런 증거가 없다.따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
나)원고는2020. 12. 31.개정된 구 지방세법 시행령(2020. 12. 31.대통령령 제31343호로 개정된 것)제102조 제7항 제5호 중‘산업단지개발사업의 시행자가 산업단지개발실시계획의 승인을 받아 산업단지조성공사에 제공하는 토지’라는 규정이 개정되기까지의 논의과정과 그 입법취지를 살펴보았을 때 분리과세대상 토지는 산업단지개발사업의 시행자가 소유하는 토지에 한정된다고 볼 수 없다고 주장하나,조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고,합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석 하는 것은 허용되지 아니하므로(대법원2012. 7. 5.선고2012두3972판결 등 참조),원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
 
3. 결론

그렇다면,원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.