요양급여비용환수처분취소

【판시사항】

[1] 구 국민건강보험법 제57조 제1항에서 정한 부당이득징수가 재량행위인지 여부(적극)
[2] 국민건강보험법상 요양급여비용의 공단부담금과 본인일부부담금 모두 구 국민건강보험법 제57조 제1항에 근거한 부당이득징수처분의 대상인지 여부(적극)
[3] 처분의 근거 법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여했는데도, 행정청이 처분으로 달성하려는 공익과 처분상대방이 입게 되는 불이익을 전혀 비교형량하지 않은 채 처분을 한 경우, 재량권 일탈·남용으로 해당 처분을 취소해야 할 위법사유가 되는지 여부(적극)
[4] 행정규칙이 대외적으로 구속력을 가지는지 여부(소극) / 행정규칙에 적합한지에 따라 처분이 적법한지를 판단할 수 있는지 여부(소극) 및 처분의 적법 여부를 판단하는 기준
[5] 구 국민건강보험법 제57조 제1항에서 정한 부당이득징수를 하기 위해 재량권을 행사할 때 고려할 사항 및 의료기관의 개설명의인을 상대로 요양급여비용 중 특정 항목에 대한 부분 전액을 재량권을 행사하지 않은 채 징수하거나 이러한 사정을 제대로 고려하지 않고 징수함으로써 비례의 원칙을 위반한 경우, 징수처분이 위법한지 여부(적극)

【참조조문】

[1] 구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제57조
[2] 구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제41조, 제44조, 제47조, 제57조
[3] 행정소송법 제27조
[4] 행정소송법 제1조[행정처분일반]
[5] 구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제57조, 행정소송법 제27조

【참조판례】

[1] 대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결(공2020하, 1367) / [3] 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결(공2019하, 1567) / [4] 대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결(공2013하, 1800) / [5] 대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결(공2020하, 1367), 대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결(공2020하, 1609)

【전문】

【원고, 피상고인】

원고 (소송대리인 법무법인 에스엠파트너스 담당변호사 육삼신 외 2인)

【피고, 상고인】

국민건강보험공단 (소송대리인 변호사 임현정 외 1인)

【원심판결】

서울고법 2021. 7. 22. 선고 2021누31506 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다. 
1.  사건의 개요와 쟁점 
가.  원심판결 이유와 기록에 의하면 아래와 같은 사정들을 알 수 있다.
1) 피고는 2017. 11. 28. 원고에 대하여, ‘이 사건 치과의원이 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조 제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자에 의하여 개설되었음에도 요양급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았다.’는 이유로, 구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제57조에 근거하여 원고가 이 사건 치과의원에서 의료행위에 종사한 기간의 요양급여비용 전액인 358,178,740원을 징수하는 처분을 하였다(이하 ‘당초 처분’이라 한다).
2) 대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결이 선고된 뒤, 피고는 2021. 1.경 이른바 사무장병원이 지급받은 요양급여비용 상당액을 부당이득징수할 때에 적용할 재량준칙인 ‘불법개설 요양기관 환수결정액 감액·조정 업무처리지침’(이하 ‘이 사건 재량준칙’이라 한다)을 마련하였다.
3) 피고는 이 사건 재량준칙에 따라 2021. 3. 9. 당초 처분 중 본인일부부담금에 대한 부분은 전혀 감액하지 않고, 공단부담금에 대한 부분만 약 30% 감액하여 원고에 대한 징수금액을 303,020,580원으로 감축하였다(이하 당초 처분 중 잔존하는 303,020,580원의 징수처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
4) 원심은 이 사건 처분에는 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단하였다.
 
나.  이 사건의 쟁점은 이 사건 처분 중 본인일부부담금에 대한 부분이 재량행위인지 여부 및 이 사건 재량준칙에 따라 공단부담금에 대한 부분만 약 30% 감액한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부이다.
 
2.  관련 규정 및 법리 
가.  구 국민건강보험법 제57조 제1항은 “공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다.”라고 규정하여 그 문언상 일부 징수가 가능함을 명시하고 있다. 요양기관으로서는 부당이득징수로 인하여 이미 실시한 요양급여에 대하여 그 비용을 상환받지 못하는 결과가 되므로 그 침익적 성격도 크다. 이러한 관련 규정의 내용과 부당이득징수의 법적 성질 등을 고려하면, 구 국민건강보험법 제57조 제1항이 정한 부당이득징수는 재량행위에 해당한다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결 등 참조).
한편 구 국민건강보험법상 요양급여비용은 요양기관이 제공한 요양급여의 대가로 받는 비용으로서 요양기관이 피고에게 청구하여 받는 공단부담금과 요양급여를 제공받은 가입자 또는 피부양자(이하 ‘가입자 등’이라 한다)에게 청구하여 받는 본인일부부담금으로 구성된다(제41조, 제44조, 제47조). 그런데 구 국민건강보험법 제57조 제1항은 징수의 대상이 되는 ‘보험급여 비용’을 공단부담금과 본인일부부담금으로 구분하여 규정하고 있지 아니하다. 구 국민건강보험법 제57조 제5항은 피고가 징수한 요양급여비용 중 본인일부부담금에 대한 부분을 가입자 등에게 반환하는 방법을 정한 규정에 불과한 것으로 보인다. 이러한 구 국민건강보험법의 규정 내용과 체계 등에 비추어 보면, 요양급여비용 징수처분은 공단부담금에 대한 부분과 본인일부부담금에 대한 부분 모두 구 국민건강보험법 제57조 제1항에 근거를 두고 있다고 보아야 한다.
 
나.  처분의 근거 법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여하였는데도, 행정청이 자신에게 재량권이 없다고 오인한 나머지 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교형량하지 않은 채 처분을 하였다면, 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈·남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조).
그리고 상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석·적용 기준을 정해 주는 ‘행정규칙’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 처분이 행정규칙을 위반하였다고 해서 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 행정규칙을 따른 것이라고 해서 적법성이 보장되는 것도 아니다. 처분이 적법한지는 행정규칙에 적합한지 여부가 아니라 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 적합한지 여부에 따라 판단해야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결 등 참조).
 
다.  위와 같은 구 국민건강보험법 및 구 의료법의 규정 내용, 체계와 입법 취지, 부당이득징수의 법적 성질 등을 고려할 때, 구 국민건강보험법 제57조 제1항이 정한 부당이득징수를 함에 있어서는 요양기관이 실시한 요양급여 내용(자격을 갖춘 의료인이 요양급여를 시행하였는지 여부, 요양급여대상에 해당하는지 여부, 적절한 수준에서 이루어진 것인지 아니면 이를 초과하여 이른바 과잉진료가 이루어진 것인지 여부 등)과 요양급여 비용의 액수, 의료기관 개설·운영 과정에서의 개설명의인의 역할과 불법성의 정도, 의료기관 운영성과의 귀속 여부와 개설명의인이 얻은 이익의 정도, 그 밖에 조사에 대한 협조 여부 등의 사정을 고려하여 재량권을 행사하여야 한다. 따라서 의료기관의 개설명의인을 상대로 요양급여비용 중 특정 항목에 대한 부분 전액을 재량권을 행사하지 아니한 채 징수하거나, 이러한 사정을 제대로 고려하지 아니하고 징수함으로써 비례의 원칙을 위반한 경우 그 징수처분은 재량권을 일탈·남용한 처분으로서 위법하다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결 등 참조).
 
3.  이 사건에 관한 판단 
가.  원심은, 다음과 같은 사정 등을 고려할 때 이 사건 처분이 비록 이 사건 재량준칙을 반영하여 이루어졌다고 하더라도, 이 사건 처분을 통하여 달성할 수 있는 공익보다 원고가 입게 될 불이익이 너무 크다고 보이므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 과도한 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단하였다.
구 국민건강보험법 제57조 제1항이 정한 부당이득징수는 재량행위이고, 그 취지가 공단부담금에 관하여만 적용되고 가입자 등으로부터 받은 본인일부부담금에 관하여는 적용되지 않는다고 보기 어렵다. 원고는 치과의사 자격을 가지고 있고 실제로 이 사건 치과의원에서 진료를 하였으며, 이 사건 치과의원에서의 진료를 통하여 약 8,576만 원의 급여를 받았을 뿐임에도 이 사건 처분에서의 환수금액은 위 급여액의 약 3.5배에 달하는 303,020,580원이다. 관련 형사사건 제1심에서도 이 사건 치과의원의 실질개설자로서 비의료인인 김용좌는 징역 1년 6월의 실형을 선고받은 반면 개설명의인으로서 의료인인 원고는 벌금 1,000만 원만을 선고받아 그 형사책임에도 상당한 차이가 있다고 평가되었음에도 원고와 위 김용좌에 대한 각 환수금액에 실질적인 차이가 있다고 보기 어렵다.
 
나.  원심판결 이유를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 이 사건 처분 중 본인일부부담금에 대한 부분의 법적 성격 및 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 
4.  결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.